Ley de justicia gratuita
(Ley 1/1996, de 10 de enero, de Asistencia jurídica gratuita, BOE de 12 de enero de 1996)
EXPOSICIÓN DE MOTIVOS.
1. Justificación de la reforma
Los derechos otorgados a los ciudadanos por los artículos 24 y 25 de la Constitución (RCL 1978\2836 y ApNDL 2875) son corolario evidente de la concepción social o asistencial del Estado Democrático de Derecho, tal y como ha sido configurado por nuestra Norma Fundamental. En lógica coherencia con los contenidos de estos preceptos constitucionales, y al objeto de asegurar a todas las personas el acceso a la tutela judicial efectiva, el artículo 119 del propio texto constitucional previene que la Justicia será gratuita cuando así lo disponga la ley, y en todo caso, respecto de quienes acrediten insuficiencia de recursos para litigar. Con todo ello, nuestra Norma Fundamental diseña un marco constitucional regulador del derecho a la tutela judicial que incluye, por parte del Estado, una actividad prestacional encaminada a la provisión de los medios necesarios para hacer que este derecho sea real y efectivo incluso cuando quien desea ejercerlo carezca de recursos económicos
Suprimidas por la Ley 25/1986 (RCL 1986\3892) las tasas judiciales, el núcleo de los costes económicos derivados del acceso a la tutela judicial viene determinado por la intervención en el mismo, por imperativo legal, en la mayor parte de las ocasiones, de profesionales especializados en la defensa y representación de los derechos e intereses legítimos. En efecto, una vez que el Estado ha renunciado a la percepción de cualquier cantidad por el acceso al aparato judicial, son los honorarios de abogados, de procuradores y, en su caso, de cualesquiera otros profesionales, así como el coste de la obtención de las pruebas documentales o periciales necesarias, los que implicaran un coste económico inasumible para los ciudadanos que no disponen de los recursos económicos necesarios para hacerles frent
La previsión constitucional del artículo 119 ha sido ya objeto de desarrollo por la Ley Orgánica 6/1985 (RCL 1985\1578, 2635 y ApNDL 8375), del Poder Judicial, que en sus artículos 20.2 y 440.2 recoge el mandato constitucional y remite, para la regulación del sistema de justicia gratuita, a la ley ordinaria. En virtud de esta reserva de ley, corresponde al legislador ordinario dar cumplimiento a la encomienda constitucional de que se articule un sistema de justicia gratuita para aquellos que carezcan de recursos.
2. Vocación unificadora
A esa finalidad responde la presente Ley, cuyo objeto es regular un sistema de justicia gratuita que permita a los ciudadanos que acrediten insuficiencia de recursos para litigar, proveerse de los profesionales necesarios para acceder a la tutela judicial efectiva y ver adecuadamente defendidos sus derechos o intereses legítimos. Se trata, pues, de una ley cuyos beneficiarios y destinatarios directos son todos los ciudadanos que pretendan acceder a la tutela judicial efectiva y vean obstaculizado dicho acceso en razón de su situación económica. La finalidad es, por tanto, garantizar el acceso a la Justicia en condiciones de igualdad a todos los ciudadanos
Frente a la dispersa legislación procesal que hasta ahora ha regulado la justicia gratuita, esta norma viene a unificar en sí misma el nuevo sistema legal de justicia gratuita; así pues, tal y como fue entendido por la Cámara Baja al aprobar por unanimidad en su sesión celebrada el 10 de mayo de 1994 la moción consecuencia de interpelación presentada por el Grupo Parlamentario Federal Izquierda Unida – Iniciativa per Catalunya, ratificada por la Resolución de 9 de febrero de 1995, la presente Ley regula un sistema único, concentrado en una sola norma, con las lógicas consecuencias de claridad y certeza que redundan, en definitiva, en un incremento de la seguridad jurídica.
3. Ampliación del contenido material del derecho
Al objeto de remover los obstáculos que impiden que los ciudadanos más desprotegidos acceden a la tutela judicial efectiva en condiciones de igualdad, la presente Ley opera una notable transformación en el contenido material del derecho a la asistencia jurídica gratuita, configurándolo de forma más amplia.
En efecto, frente a los beneficios ahora recogidos por la Ley de Enjuiciamiento Civil, el nuevo sistema configura un derecho más completo y por tanto más garantizador de la igualdad de las partes en el proceso, eliminando onerosidades excesivas que no son sino negaciones prácticas de aquélla; así pues, a los beneficios ya consagrados por nuestro ordenamiento jurídico como propios del derecho a la asistencia jurídica gratuita, la Ley añade nuevas prestaciones tales como el asesoramiento y la orientación previos a la iniciación del proceso -lo cual ha de evitar en numerosas ocasiones litigios artificiales tan costosos en todos los sentidos para la Justicia-, la asistencia pericial en el mismo y la reducción sustancial del coste para la obtención de escrituras y documentos notariales y de aquellos documentos emanados de los Registros Públicos, que puedan ser precisos para las partes en el proceso
4. El reconocimiento del derecho
De igual modo, la Ley supone un paso más en la protección de esos ciudadanos más desfavorecidos que necesitan acceder a la tutela judicial para ver realizadas sus legítimas pretensiones o defendidos sus derechos.
Bajo la amplia libertad de configuración legal que se deriva del artículo 119 de la Constitución Española -libertad que nuestro Tribunal Constitucional ya reconoció expresamente-, la presente Ley llega más lejos que el sistema anterior al adoptar los criterios para reconocer el derecho de asistencia jurídica gratuita, estableciendo un doble mecanismo: por un lado, un criterio objetivo para el reconocimiento del derecho, basado en la situación económica de los solicitantes, y complementado por un mecanismo flexible de apreciación subjetiva acorde con nuestra jurisprudencia constitucional, que posibilita efectuar el reconocimiento excepcional del derecho a personas cuya situación económica excede del módulo legal pero que, sin embargo, afrontan unas circunstancias de una u otra índole que deben ser ponderadas y que hacen conveniente ese reconocimiento. En estos segundos supuestos excepcionales, y he aquí precisamente la diferencia con el régimen que la Ley de Enjuiciamiento Civil tenía establecido hasta hoy, la extensión del derecho puede llegar a ser total, incluyendo todas las prestaciones que lo integran
Sin perjuicio de todo lo anterior, quedará siempre garantizado el derecho de los interesados a la libre designación del abogado y procurador.
5. Actuación administrativa
A pesar de que la evaluación del cumplimiento de los requisitos para gozar del derecho a la asistencia jurídica gratuita no es en sentido estricto una función jurisdiccional, así se ha mantenido tradicionalmente en nuestra legislación procesal.
Lejos de esa concepción, constituye esencial propósito de la Ley la “desjudicialización” del procedimiento para reconocer el derecho a la asistencia jurídica gratuita, optándose así por las más modernas pautas que configuran dicha función como una actividad esencialmente administrativa.
La traslación del reconocimiento del derecho a sede administrativa responde a dos motivos: en primer término, se descarga a los Juzgados y Tribunales de una tarea que queda fuera de los márgenes constitucionales del ejercicio de la potestad jurisdiccional y, en segundo lugar, se agiliza la resolución de las solicitudes de los ciudadanos mediante una tramitación sumaria y normalizada. El reconocimiento del derecho pasa, por tanto, a convertirse en una función que descansa sobre el trabajo previo de los Colegios profesionales, que inician la tramitación ordinaria de las solicitudes, analizan las pretensiones y acuerdan designaciones o denegaciones provisionales y, por otra parte, sobre la actuación de unos nuevos órganos administrativos, las Comisiones de Asistencia Jurídica Gratuita, como órganos formalmente responsables de la decisión final, y en cuya composición se hallan representadas las instancias intervinientes en el proceso
No quiere ello decir que los órganos jurisdiccionales pierdan todo su peso en el reconocimiento, ya que la Ley garantiza suficientemente el control judicial sobre la aplicación efectiva del derecho, habilitando a aquéllos para decidir sobre el mismo, en vía de recurso.
6. Financiación pública
Esta meta legal de proporcionar a los ciudadanos que lo precisen un sistema rápido y eficaz de justicia gratuita se articula, como hasta ahora, sobre la base de un servicio público, prestado por la Abogacía y la Procuraduría, financiando con fondos igualmente públicos. De hecho, conforme a la jurisprudencia del Tribunal Europeo de Derechos Humanos y de nuestro Tribunal constitucional, el Estado es el responsable del recto funcionamiento del servicio por la sola obligación constitucional de proveer a la defensa de quienes carezcan de recursos; esta jurisprudencia ha dejado claramente establecida la responsabilidad pública en tal sentido, como deber positivo del Estado de garantizar el derecho que es. Ello conduce a la obligación de establecer mecanismos de control que aseguren el adecuado destino de los fondos públicos asignados al servicio, de tal forma que no se beneficien de dichos fondos quienes no precisen de asistencia alguna
Así pues, la Ley fija los criterios básicos de la financiación del servicio, cuyo coste deberá ser periódicamente evaluado por los poderes públicos, que en todo caso deberán seguir el principio de que el servicio de asistencia jurídica gratuita esté digna y suficientemente remunerado, haciéndose efectiva su retribución en plazos razonables. Tanto lo relativo a la financiación, como las reglas referentes a la prestación y funcionamiento del servicio se conciben con la flexibilidad y generalidad propias de una norma de rango legal, que habrá de permitir que su desarrollo por normas de rango inferior facilite el adecuado ajuste a las cambiantes situaciones económicas y sociales, evitando así la petrificación del ordenamiento y la consagración en normas con la rigidez legal de materias que, por su propia naturaleza, son susceptibles de sucesivas transformaciones en muy poco tiempo. Tal regulación reglamentaria fue llevada a cabo con carácter urgente, y como paso inicial y transitorio de la reforma del sistema de justicia gratuita, mediante el Real Decreto 108/1995, de 27 de enero (RCL 1995\510), sobre medidas para instrumentar la subvención estatal a la asistencia jurídica gratuita.
7. Ordenación competencial
La Ley resulta, en fin, respetuosa con la ordenación competencial que deriva de nuestra Norma Fundamental y de los Estatutos de Autonomía, explicitando los títulos competenciales que, de conformidad con las reglas 3.|, 5.|, 6.| y 18.| del artículo 149.1 de la Constitución Española, habilitan al Estado para establecer la nueva regulación, y permitiendo que ésta pueda complementarse con naturalidad con las normas que dicten las Comunidades Autónomas en ejercicio de sus competencias estatutarias.
